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從行政處罰糾紛看行政行為的合法與正當

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典型案例/第2期
案例名稱:余某某、某司法鑒定所行政處罰糾紛案
項目負責人:秦濤、張琦雨
本文共3950字,預計閱讀時長11分鐘
【該項目獲得陜西永嘉信律師事務所2018年度法律大獎——年度行政訴訟大獎。該案系鑒定機構工作人員實名舉報的酒精檢測虛假鑒定案,中央政法委批轉第一次處罰被司法部撤銷,責令重新處理。線索核實、調查取證難度大,尤其是因為立法問題法律適用存在重大不確定性。我所律師作為陜西省司法廳的訴訟代理人,代理該行政糾紛案一二審完勝,證據冊被朝陽法院公開表揚并擬推薦各行政單位照此學習。該案體現了本所行政法專家顧問的經驗優勢以及律師團隊的專業能力,為復雜爭議提供全程服務的價值與效果?!?/div>
 
基本案情
原告:余某某、某司法鑒定所
被告:陜西省司法廳、中華人民共和國司法部
本案委托人陜西省司法廳收到舉報稱,二原告通過套用他人圖譜,修改酒精檢測圖譜,出具虛假鑒定報告共33份。并在日常的司法鑒定工作中,存在著大量的他人代簽名的違法情形,嚴重損害他人合法權益,損害司法公信力。經查實,陜西省司法廳作出決定給予原告停業整頓、撤銷登記的行政處罰。經原告二工作人員復議,原處罰決定被司法部依法撤銷。陜西省司法廳經重新調查,對二原告作出撤銷鑒定人、鑒定機構資質的行政處罰。二原告對處罰決定不服,起訴至北京市朝陽區人民法院。朝陽區人民法院認為二被告作出的處罰決定和復議決定書程序、內容合法,駁回二原告訴訟請求。后二原告上訴至北京市第三中級人民法院,二審法院維持一審裁判。
 
爭議焦點
1.關于實施行政行為的法定職權是否合法
2.關于被訴行政行為認定的事實是否清楚
3.關于被訴行政行為的法律適用是否適當
4.關于行政執法程序是否合法
 
代理思路
從法定職權、事實調查、行政程序、法律依據等方面進行合法性論證,證明省司法廳作出的行政處罰事實清楚、適用法律適當,程序合法。
一、基本觀點及主要理由
1.省廳認定原告套用他人圖譜、篡改檢驗數據、提供虛假鑒定意見,事實清楚、證據確實充分。
經過調查核實,原告出具的毒物檢驗報告書中所依附的酒精檢驗圖譜生成時間早于鑒定受理時間,且多個鑒定報告均使用同一圖譜,可以認定其出具虛假鑒定意見。關于司法部司法鑒定科學技術研究所質量管理處的回函,該廳認為,回函只是參考證據,不是行政處罰決定認定事實的主要或唯一證據,其效力強弱對本案事實認定無決定性影響。
根據多份報告使用同一圖譜、圖譜生成時間早于鑒定受理時間的情形,足以認定為虛假鑒定意見。不真實、與實際情況不一致即為虛假,能否再次鑒定并不影響對虛假鑒定意見的定性。
該廳并未以他人代替鑒定人在鑒定意見書上簽名為由認定鑒定意見書為虛假鑒定。
2.被訴《處罰決定書》依據正確、定性準確、處罰適當。
當事人不僅僅指被鑒定人,也包括委托人、有利害關系的人。原告套用他人圖譜、篡改檢驗數據、出具虛假鑒定意見的行為,違反了《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》、司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》,擾亂了公安機關執法權的正確行使,損害了公眾交通安全的合法權益,甚至于導致本應受到刑事追究的危害公共安全行為受到了較輕的治安處?;蛘咼庥詿Ψ?,妨礙了國家公權力的正確實施,造成了重大損失。
本案呈現出的套用圖譜、篡改數據對委托人的影響、損害甚于檢材丟失、延誤鑒定,原告將“重大損失”限于無法應訴甚至敗訴,沒有事實和法律依據。
3.被訴《處罰決定書》程序合法。
就本案而言,社會關注度高,且公安機關亦介入調查,該廳就本案的調查取證、事實認定、法律適用、處罰程序均嚴格依法進行,對原告的陳述申辯、聽證等程序權利亦給予了充分保障,事實清楚、法律適用正確、程序合法。
綜上,請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
二、方式方法
全面收集余某某、某司法鑒定所作出的虛假司法鑒定報告,對比公安機關委托時間與鑒定報告生成時間、對比鑒定報告與血液檢測圖譜的時間和數值、對比具有明顯虛假情節的鑒定報告與檔案庫中現有的其他鑒定報告,并且向委托方公安機關發函或到現場確認上述虛假鑒定報告是否用于交通事故責任認定。
證據形成證據鏈顯示,余某某、某司法鑒定所作出虛假司法鑒定報告、在鑒定報告上代簽字情況屬實。
 
法院裁判
法院認為,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六條的規定,人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進行審查。本案被訴行政行為系陜西省司法廳作出的行政處罰決定及維持該處罰決定的行政復議決定,因此本院從行政處罰決定和復議決定作出的法定職權、認定事實、處罰決定的執法程序及復議程序的履行、處罰決定和復議決定的法律適用及裁量權運用是否得當等方面對行政行為的合法性進行了全面的審查。
一、關于實施行政行為的法定職權
《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》(2015修正)第三條規定國務院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作?!端痙ɑ溝羌槍芾戇旆ā返謔豕娑?,省級司法行政機關負責本行政區域內司法鑒定機構登記管理工作。同時,作為登記管理機關,依據上述《決定》第十三條和《辦法》第四十條的規定,具有針對因嚴重不負責任給當事人合法權益造成重大損失的或者故意做虛假鑒定的行為,給予司法鑒定機構停止執業三個月以上一年以下乃至撤銷登記的處罰的行政權力。據此,本案中,陜西省司法廳作為省級司法行政機關,針對在其轄區內登記的司法鑒定機構的違法行為具有作出被訴行政處罰決定的法定職權。
二、關于被訴行政行為認定的事實
該問題也是本案原、被告爭議的焦點,涉及被訴處罰決定認定的事實證據是否充分以及證明標準等問題。對此本院認為,被訴處罰決定認定原告在鑒定工作中存在兩種行為即“套用他人圖譜、篡改檢驗數據,提供虛假鑒定意見”和“由他人代替鑒定人在鑒定意見書上簽名”。合議庭認為二被告提交的證據具有證明檢驗報告書和鑒定意見書圖譜被套用、數據被篡改、報告存在虛假情形的高度蓋然性,對該事實本院可以確認。
三、關于被訴行政行為的法律適用
本案中陜西省司法廳作出行政處罰適用的罰則為《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》第十三條第一款第(一)項及《司法鑒定機構登記管理辦法》第四十條第(一)項的規定,即因嚴重不負責任給當事人合法權益造成重大損失是應當給予行政處?;蜃肪啃淌略鶉蔚奈シㄐ形?。合議庭認為,根據二被告提交的證據可以認定,原告的行為表現為出具了33份檢驗報告書和鑒定意見書,報告中普遍存在套用圖譜、篡改數據的情形?;諞隕鮮率?,首先,鑒定意見的虛假性已經毋庸置疑;其次,作為司法鑒定機構本應保持高度的責任心,遵守法律、秉持職業道德和執業紀律開展鑒定活動。而其出具的鑒定意見存在如此多的嚴重問題,其行為的客觀表現已經足以說明其開展鑒定工作并未盡職盡責,嚴重不負責任。關于行政處罰的種類、幅度是否適當,合議庭認為,行政處罰的作出應遵循“過罰相當”的原則,行政機關應根據違法行為人實施違法行為的情節、社會危害性程度等因素選擇最相適應的處罰種類及幅度。
就本案而言,合議庭認為原告從事的違法鑒定活動符合情節嚴重,具有相當社會危害性的條件。因此,給予撤銷登記的行政處罰并未違反“過罰相當”的基本原則,本院應予支持。
四、關于行政執法程序
《中華人民共和國行政處罰法》規定了作出行政處罰應遵循的基本程序。陜西省司法廳實施行政處罰過程中,調取、收集了證據,履行了作出行政處罰前的告知環節,召開了聽證會,保障了行政對人的陳述、申辯權,該廳實施行政處罰的執法程序符合法律規定。
綜上,原告要求撤銷被訴《處罰決定書》和《復議決定書》的理由不能成立。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規定,判決如下:駁回原告的全部訴訟請求。
 
法律評析
該案系中央政法委批轉、中央地方媒體持續關注、司法部撤銷第一次行政處罰決定后重新處理的撤銷鑒定人鑒定所司法鑒定資格的行政爭議。原告在從事血液酒精含量檢測司法鑒定過程中,套用他人圖譜、撰改檢測數據(血液數據一次生成無法修改,故造假只能套用他人或者手動修改),使可能醉駕入刑者按酒駕處理。兩年來30多件,嚴重妨害執法權的公正運行,但立法主要是針對損害委托人利益造成嚴重后果的處罰,在法律適用上存在一定障礙,后經多方論證,按照立法精神拓展法條本意,對其予以處罰。
作為司法鑒定人和司法鑒定機構,其出具的司法鑒定結果是執法機關行使公權力的技術性、專業性判斷依據,直接影響到國家法律的實施、社會公平正義的實現。因此,虛假的鑒定意見損害的是國家公權力的有效運行,是對整體社會誠信度的極大打擊,其社會危害程度顯而易見。正是基于司法鑒定機構從事的鑒定活動的上述特點,國家法律對司法鑒定機構的職業資格有嚴格的限定標準?!端痙ǔ絳蟯ㄔ頡分忻魅飯娑?,司法鑒定機構和司法鑒定人進行司法鑒定活動,應當遵守法律、法規、規章,遵守職業道德和執業紀律,尊重科學,遵守技術操作規范;司法鑒定人應當依法獨立、客觀、公正地進行鑒定;司法鑒定機構和鑒定人應當保守在執業活動中知悉的國家秘密、商業秘密,不得泄露個人隱私。從規定中不難看出,司法鑒定工作兼具專業性和法律性。鑒于司法鑒定工作間接承擔著維護社會公平正義的職責,司法鑒定機構不僅要求具有相應專業技術知識,同時也必須忠于法律、忠于事實??凸?、公正、誠信是其司法鑒定機構開展司法鑒定工作必須應遵循的準則。
為了維護司法公正,司法廳作出了最嚴厲的處罰。因該案處罰結果,可能導致原告被追究刑事責任,其窮盡程序對抗激烈,一審程序中,代理律師完善了處罰決定書的表述問題,證據提交問題,經法院對全案的細致評價最終確認了司法廳撤銷其鑒定人資格的行政處罰合法,認可了律師在調查處理過程中的意見。